当全中国都在说“城镇化”的时候，大家说的“城镇化”是一回事吗？

城镇化就是农村人口向城镇逐步转移的过程

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，中央政策已明确，城镇化就是农村人口向城镇逐步转移的过程，就是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。

　　但是，很多人担心，城市管理者可能更愿意把精力放在对现有城镇户籍人口的服务上，或者是愿意加大对城镇基础设施建设和景观建设的投资。传统的政绩观导致对“城镇化”的误解，进一步导致各地的城镇化实践与中央的政策思路有差距。

　　2012年，全国总人口13.54亿；城镇户籍人口(非农业人口)4.78亿，占35.29%，农村户籍人口(农业人口)8.76亿；按居住地划分，城镇常住人口7.12亿，占52.6%(即城镇化率)。而在这7.12亿人中，农民工人数在2.5亿以上。

　　7亿多人生活在城里，中国的城镇化速度是世界上最快的，城镇化过程中遇到的问题也是世界上任何一个国家都没有经历过的。因为在拉动内需方面的重要作用，城镇化将成为推动经济改革的重要方向。但对城镇化的误读，无疑将影响城镇化的最优进程。

　　日前，李铁在接受《中国经济周刊》采访时指出了城镇化存在五大误读：城镇化就是城市化，城镇化就是土地城镇化，城镇化就意味着投资建设，城镇化就是城市现代化，城镇化就是提升户籍居民生活福利。

　　在李铁看来，人们并不是不明白中国城镇化的真正内涵，而是被城镇化背后涉及到的利益再分配绑住了手脚。

　　城镇化≠城市化

　　聚焦于各类大中城市和城市群，是对城镇化的误读，中国应该走一条适合国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

　　在农村人口向城市转移的过程中，有两个陷入分歧或者有时被混淆的概念：城镇化，还是城市化？

　　从事宏观经济研究的政策专家和学者们，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因为国际上没有城镇化的说法，另一方面是希望未来我国的城镇化道路聚焦于各类大中城市和城市群。

　　而从事农村政策研究的部门和一些领导同志，根据我国的国情，倾向于采用“城镇化”的提法。

　　中国现在有7.1亿城镇人口，可是我们只有658个城市，另外还有近两万个建制镇，建制镇平均人口1万多。按照国际上一般对城市的认定，我们所有的建制镇的镇区都可以叫做城市。可是在中国，建制镇的统计范畴是属于农村，隶属于城市的管辖。如果我们提出“城市化”，在中国这种国情下，各级城市政府会以此为借口，排斥农民工，同时，他们会利用自己管理上的优势权力，使得生产要素走向更多地向城市倾斜，把自己的城市越做越大。

　　“城镇化”，这是目前中央既定政策的提法。我国已经有近2万个小城镇，把城镇化的矛盾分解到小城镇，会把不稳定因素降到最低。其次，在中国国情下，镇代表着一部分农村人口就地就近的转移，这也是我们重要的目标。

　　但是，大城市也必须要承担农民工进城的公共服务问题。在尊重农民自愿选择的前提下，各类城市都应该积极接纳农民转移，走出一条适合我国国情的大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。

　　城镇化≠土地城镇化

　　在各地政府过度依赖“土地财政”的情况下，大量农村土地被低价征收。但实际上，城市在吸纳农村土地的同时，应当同步做好失地农民的市民化问题。

　　2000—2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.9%。土地的城镇化速度，要远快于人的城镇化速度。

　　改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，城市通过低价征用农村的耕地或者集体建设用地资源，获取了大量的资金，解决了城市的基础设施建设。可以说，城市如今在形态上已经向现代化迈进，农村的土地作出了极大的贡献。

　　如果从某个城市或某个村庄的角度看，低价征收农民土地肯定是带有一定的剥夺性质。但从全局上看，中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面也起到了重大作用。中国每年有1000多万农民进城从事非农就业，总共有2.5亿农民从事非农产业，农民收入的近一半来自非农就业。各个地方政府在招商的时候，工业土地基本是零地价或负地价，这也是建立在现有的土地征用制度上的。

　　但土地征用过程中存在很多问题，比如一些城市政府在推进城市发展和建设中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，进行城市的扩张。目前城市人均建设用地133平方米，超过国家规定的80~120平方米的标准。

　　另外，尽管有2.5亿农民进城从事非农产业，但农村人口向城市转移的重要战略目标并没有得到相应的实现。

　　各类城市只欢迎农民工来就业打工，而不欢迎他们定居落户，这是一个普遍存在的事实。为了降低城市发展成本，剥夺农民工带来的廉价劳动力已经成了城市非常正常的选择，而为农民工提供与户籍居民同等的公共服务则被排斥在外。

　　城镇化≠投资建设

　　在传统的政绩观指引下，几乎所有的地方政府都把城镇化看作加快城市建设的大好时机，却忽视了城镇化发展中最重要的转移农村人口的长远目标。

　　城镇化是要加快城镇建设还是要促进人口转移？虽然理论界已经明确城镇化是农村人口向城镇逐步转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务覆盖更多的农村地区和人口的过程。但在实际操作中，各地做的，和中央讲的完全不是一回事。

　　几乎所有的地方政府都按照传统惯性来理解城镇化，认为城镇化就是城市建设，是投资上项目。这是基于政绩、基于地方GDP增长的非常现实的认定。政府政绩要闪亮，要超过前任，至少达到前任所获得的收益，或达到前任的投资水平，就继续通过土地出让、通过城镇建设来获得。在到地方调研的过程中，我们发现，有的城市规定了大拆大建的数量指标，作为政绩考核的标准之一；有的要求城镇面貌在短期内出现较大的变化，符合所谓城镇现代化的发展潮流。

　　更严重的是，在大规模城镇建设的过程中，公共资源造成了严重的浪费。一些城市盲目照搬照抄发达国家城市建设的模式，追求的是大广场、大马路、摩天大楼、会展中心、大中心公园绿地和景观工程。甚至在一些中西部城镇，尽管产业基础薄弱，财政入不敷出，也在不惜举债铺开摊子，大规模搞城市建设。当中出现了大量的政绩工程和形象工程。这种现象无论是在省会城市还是在地级市和县级市，比比皆是，随处可见。

　　城镇化≠城市现代化

　　城市建设向欧美看齐，高标准、追求现代化，更加拉大了城乡差距，抬高了农民进城落户门槛，与城镇化提出的本义背道而驰。

　　城镇化过程中，面临着相当大的一个难题就是：城里的有识人士、精英、管理层、决策层，包括媒体、教授、学者、专家、政府管理层，都在向欧美看齐，所以我们看到了千城一面的、以欧美为样板的、现代化的城市形态。他们认为，只有这样才能体现出中国经济快速发展的实力。甚至一些部门在下达的文件中要求，城镇化建设要高标准、高档次，要面向未来。

　　可是，最容易被忘记的是中国的国情：中国有近9亿农民仍被排斥在城镇化进程之外。实际上，城镇化很简单，农村人口向城镇转移，一定是低素质、低端就业、低收入人口进入城镇的过程，这恰恰和现在城市管理者的城市发展理念发生了冲突。

　　北京市关闭农民工子弟学校，原因就是这些学校达不到公办学校的标准和水平。那么公办学校的标准和水平又是向什么看齐呢？是按照城里人的要求，向发达国家的水平看齐。在城镇化过程中，参照系水平过高，和发展阶段较低并存的过程，是我们迈不过去的一道坎。

　　我们制订城市规划和公共服务标准，是针对城市的富裕人口、精英人口，还是承认城市公共服务差别化的现实存在？给2.5亿进城农民工提供一定的空间？

　　城镇化≠提升户籍居民生活福利

　　把发展的成果封闭在城市，不是城镇化的本义，应当使进城农民与当地居民享受均等化的公共福利。

　　改革开放以后，城市发展的速度远远优于农村，使得城市居民所享受的公共福利也远远大于农村居民。大量的决策者、媒体记者、知识分子、企业家都住在城里，他们的话语权远远高于农民工，他们不希望和所谓的低端人群共同生活在一个区域里。这在很大程度上影响到了公共决策。

　　目前，中国的城市在公共服务上不完全对外来人口开放。首先，外来人口不能享受户籍人口的各项社会保障政策和福利政策。截至2010年底，农民工参加养老、工伤、医疗、失业和生育保险的比例分别为9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。当然，外来人口也无法享受到户籍人口的低收入补贴。

　　其次，外来人口和户籍人口存在着就业上的不平等，公务员考试有户籍要求，一些国有企业的重要岗位和国家事业单位的就业也有户籍要求。

　　第三，在大多数城市，无论是原来的福利分配住房，还是后来的廉租房、经济适用房、限价房等，基本不对外来人口开放。即使是外来人口在城乡结合部所居住的出租房，在管理上也被认定为不合法。而限制外来人口购买商品房，更是政策上的严重倒退。

　　第四，外来人口子女入学和户籍人口也存在明显的不平等。长期在就业地城市居住的外来人口子女，不能在父母就业所在地参加高考，这是目前对于外来人口在教育上最大的不平等待遇。

　　当我们提出城市的发展走向国际时，我们应该看到，中国的城市如果不解决人口的自由流动和公共服务均等化，所谓的国际城市、国际化大都市就已经否定了自身。

　　李铁：城镇化是给农民工市民化雪中送炭

　　采访李铁的这天，他上午刚刚赴国家行政学院讲授城镇化课程。让他郁闷的是，尽管他颇费唇舌地给一批又一批的地方官员解读中央关于城镇化的政策内涵，但他发现，这些官员心里想的和实际做的都还是“另一种城镇化”。

　　城里的“蛋糕”能分给农民吗？

　　电梯是高层建筑的公共服务工具，理论上应该是对所有人开放的，但从心理学的角度分析，先上了电梯的人一定不希望更多的人进入电梯。因为一是会增加空间的拥挤度；二是会增加楼层的停靠次数；三是会影响电梯内的空气质量等等。

　　拿“电梯理论”来解读城镇化过程中的问题，也有几分道理。

　　改革开放以后，城乡分割的户籍制度问题没有得到及时解决，随着经济社会的快速发展，使得城市发展的速度远远优于农村。

　　“30多年来，中国农村平均每年向城市转移1000多万名劳动力，即使在全球经济危机极其严峻的情况下，中国还可以达到7.8%的速度增长。另一方面，农民的土地被低价剥夺，政府得到的土地出让金转入城市基础设施建设，给房地产商做了配套，房地产商大赚了一把。城市居民也获得了公共福利。”李铁说。

　　城市和农村的利益差别一旦被固化，就会形成排斥效应，就会影响到城市发展决策。

　　截至目前，我国的城镇化率已经达到52.6%，城镇人口达7亿人。但其中户籍人口的城镇化率只有35.29%。这中间的差距就是2.5亿农民工，以及约7000万城镇间流动人口，他们无法享受城镇居民平等的公共服务水平。

　　“城镇化不是建设投资，不是现有城镇居民怎么致富，也不是现有城镇居民生活水平的提高。城镇化的核心问题是农民进城，是要让农民在转化为市民过程中，能更好地接受均等的公共服务，在社保缴纳率、居住条件等方面有所改善。所以城镇化不是给城市发展锦上添花，而是给农民工市民化雪中送炭。”李铁说，未来的城镇化政策，就是怎样把这2.5亿农民工和7000万的城镇间流动人口，通过户籍制度改革，稳步地市民化，把他们的长期消费从农村转向城镇，从原住地转向就业地，这样才能真正地带动消费、带动市场，达到拉动内需，促进整个国民经济提升的目的。

　　城镇化需要深刻的社会改革

　　农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。2.5亿农民工在城里，对他们的公共服务很大程度上反映了城镇化质量的高低。

　　“过去我们限制农民进城，现在我们面临怎样来打破农民进城的制度约束。”李铁说，“我所理解的城镇化政策是改革。仅靠投资是无法带动城镇化的，否则只会固化当地居民和外来人口的福利格局。只有在改革的基础上，打破户籍、土地和行政管理体制上的障碍，提高城镇化质量，改善外来人口的公共服务，提升投资效率才能变为可能。”

　　城镇化改革，面临着非常严峻的利益结构调整，如何在[微博]本地人和外地人、城市居民和农村人口之间做好利益平衡？

　　李铁认为，可以实行差别化政策。比如户籍制度改革，可以逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的外来农民工进城定居落户问题。再比如教育制度，要允许差别化教育资源的存在，外来人口子女可以就读打工子弟学校、民办学校。

　　此外，对于各地为了降低城市发展成本而把对农民工的公共服务排除在外的现象，李铁认为，农民工市民化的财政压力事实上被夸大了。

　　“城镇化需要支付的成本是多少，一直是各级政府所关心的重要问题。不少地方都以要支付的公共服务成本过高为由拒绝将农民工纳入财政经常性支出项目。但是多数研究对城镇化人均成本的计算结果是在2万~2.5万元之间(2000年不变价)。随着经济发展，这个成本可能增加，但即使是达到5万元，按每年转移2000万人计算，年均也只有1万亿元，大约相当于2012年GDP的1/50。”李铁说，农民工进城定居和就业的成本不高，同时还可以缓解城镇公共资源闲置和过剩的问题。比如，城市在计划生育高峰时期形成的教育资源，随着人口增长水平的下降，已经不同程度地出现了过剩。在上海，农民工子女已经利用了35%的公共教育资源，大大缓解了教师和教育资源过剩的压力。

　　李铁

　　李铁，现任国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心主任，国务院政府特殊津贴专家，长期从事城镇化、城市和小城镇发展、城市发展战略规划、农村改革和发展的政策咨询工作。多次主持或参与了中央、国务院有关城镇化政策文件的起草和制定，参加了2004年以来7个中央一号文件的起草工作。

　　(文/姚冬琴)