一个国家如果说开始变得富强了，至少得有两个指标：对外能保护自己；对内，能给社会、国民建立一道生活安全线。

　　这道安全线，就是养老保险、医疗保险、失业保险等“社会保障”。

　　中国社保制度的各种不公平，养老金“亏空”的风险，以及人们对养老没有预期，久被诟病，群议汹汹。而现在，它正处于把“双轨制”并轨，实现基本保障制度的统一等改革的前夜。

　　社保的天能不能亮？当政者将接受巨大考验。

　　先天缺陷

　　“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”这是2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行《宪法》公布施行30周年大会上所讲的话。

　　《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

　　这是在承诺：年老了，生病了，干不了活了，不要怕，有“社会保障”呢。

　　但多年来，不是所有人都享受到社会保障的阳光雨露。至少，以养老来说，在过去，国家对“体制内”的党政机关、事业单位、国有企业人员承担了“国家保障”的责任，但农民只能“养儿防老”，而无业流浪人员只能靠社会救济，得不到则自生自灭。

　　这样的制度设计，已经流露出把人区分为权力群体、权力亲缘群体和非权力亲缘群体，然后管前两者，不管后者的意思。

　　从20世纪90年代起，“国家保障”向“社会保障”演进，改革力度加大。1991年6月，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》发布。在养老保险的筹资方面，确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资。

　　于是，养老金“双轨制”闪亮登场了。企业职工的“养老”被推向“社会”，而机关事业单位人员的退休金，则仍由财政，也就是纳税人埋单，他们不用交一分钱。这样的制度设计，从一开始就预设了权力群体是特殊人群，在养老制度改革中有豁免权，纳税人要对他们兜到底。

　　它也是一次裂变：国有企业改革，国家甩包袱了，很多人已不再被认为是权力亲缘群体，无法再享受制度红利。

　　如果说，在这些历史的片断里，国有企业职工，非公有制企业员工，甚至农民工还没有“合流”的话，那么，1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布后，经过漫长的煎熬，他们终于作为“双轨制”中的一轨，走到一起了。

　　而值得注意的是，在2011年7月 《社会保险法》施行以前，所有这些社保改革，都没有全国性的法律支撑，而是行政法规决定的。但对公民提供社会保障是通过政府来完成的国家义务，而非仅仅是政府层面的行政责任。

　　而这部法律，在养老金双轨制的不公已触发社会情绪时，仍然没有“并轨”，把“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员”的养老，交给了“国务院规定”。从法律层面上，中国错过了一次把所有公民公平、平等地设计为保障主体的机会。这是中国社会保障制度的一大缺陷。

　　很清楚，社保改革要做的事情，就是把“双轨”合为一轨，让公务员和所有人走在一起。2010年4月，温家宝总理在《求是》上发表文章，指出要改革机关事业单位退休金制度，加快制度整合，逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接。十八大报告则强调，要 “逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。

　　社保改革的制度设计，其背后的理念，至此已很清晰。而按《社会保障“十二五”规划纲要》，“并轨”已是铁板钉钉，尽管改革先拿事业单位人员“下手”，从2009年1月到现在，试点了5个省市，到现在结果仍不得而知。

　　答案也是很清楚的：在制度设计上，仍然预设公务员是特殊人群。喊着“弟兄们往前冲”，自己躲在一边，如何服人呢？

　　改革预期

　　温家宝总理曾经说过：建立社会保障是现代国家的重要标志。但现代国家还有另一个标志，那就是以“公民”的身份来设计社会保障制度，同时，奉行“弱者优先”的理念。

　　但原有的社保，尤其是养老制度、医疗制度，恰恰不是以“公民”身份，而是以“职业”身份来设计；强者优先，而非弱者优先。它建立了一个错误的逻辑原点：对于权力群体和与权力沾边的群体，国家出钱来保，类似于“特供”；而对于非权力群体，国家出强制力，出管理机构，让他们和他们的雇主交钱来保自己。

　　这当然不公平，而且会恶化成多层次、结构复杂的不公平。后果很清楚：社保系统的合法性在流失，人们很不满意，它也远未建立国家信用，让人相信现在交的钱，年老了可以领到。

　　从不公平来看，第一种已积怨甚深，产生严重的社会后果，引起了权力群体和非权力群体的社会分裂。

　　无论从哪方面来看，公务员和参公管理的人员凌驾于社会保障制度之上，不交钱，拿的退休金比别人高几倍，同时还有公费医疗“侍候”，这都无法让人“情绪稳定”。这种制度设计是通不过政治伦理检验的。这个社会，怕的就是部分群体玩特殊，在养老、医疗等方面，也形成“啃老百姓”的食物链。

　　第二种不公平可称之为“结构性不公平”，即以省级“统筹”养老、医疗资金之时，地区之间、非权力群体中各阶层之间的不公平。富的地方，和穷的地方，社保待遇是有很大差别的。而这害苦了流动性很强的农民工，为了养老，他们也要交钱，但由于很难转移接续，只能带走交的钱中的个人部分，企业帮交的那部分，只能当“活雷锋”了。而对于无业或经济困难的人来说，要在年老时有个保障，也必须交钱，而且还要交够一定年限，这无异于长期恶化他们的生活处境。这种结构性的不公平，相当于是富的地方啃穷的地方，弱者自己保障自己。

　　第三种就是代际不公平，即形成的食物链大概是“A代啃B代，B代啃C代，C代啃D代……”，整个制度设计，以及实际运作就是“寅吃卯粮”的逻辑。反思一下，这一代际不公平根源于“甩包袱”的思维。国有企业改革中，有关方面对人们说换一种玩法，由“国家养老”变为“社会养老”吧。这是养老保险制度在时间上的开始。但是，对于制度设计来说，退休和快退休的人，他们没交或没交多少钱，而要领养老金，这一“转型”成本应该是国家来担，而不是摊给“新人”，毕竟，“老人”、“中人”在低工资时代所创造的收益是被国家拿去的。

　　不公平的东西一定是充满风险的。这三种不公平，都对社会稳定造成威胁。尤其是养老制度设计的“寅吃卯粮”逻辑，是一个高风险的自败系统。“老人、中人啃新人，新人再去啃更新的人”得有一个前提，就是总体上新参保的人比退休的人要持续增加。问题是老龄化社会的来临，摧毁了这个前提，啃到一定时候，恐怕就不够啃了。

　　看一下把转型成本主要推给老百姓的后果：统一养老保险的第二年，即1998年，养老保险个人账户中，空账额为450亿元，1999年为1000亿元，2000年为2000亿元，2005年为8000亿，2007年突破了万亿大关，2011年底突破2万亿，达2.22万亿，这一速度对应着中国步入老龄化社会的速度……风险越来越高，这气球还能吹多大？

　　无论对于老百姓，还是执政者，这是强大的改革压力，因为无法再拖下去。而它，也终于形成了改革的预期。

　　“并轨”思路

　　2012年年末，人社部释放出了养老保险制度“并轨”的信号。

　　11月，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》征求社会意见。《办法》提出，职工养老保险、新农保以及城镇居民养老保险将实现衔接转换，缴费年限也将明确换算办法。这是在打算把按城乡、有无职业来进行设计的养老保险制度进行“并轨”，对非权力群体统一搞，结束“三驾马车”在社会保障上的割据局面。

　　12月，人保部副部长胡晓义在接受媒体采访时，透露人社部下一步“将改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，在推进事业单位分类改革的基础上，同步推进机关事业单位社会保险制度改革”。这一信息，被外界普遍解读为，在权力群体和非权力群体上，养老保险制度有望走向“并轨”。

　　一旦实现“并轨”，分人群设计、分部门管理、分地区实施的养老保险制度割据局面将被终结。

　　但中国的改革因为“既得利益集团的阻挠”，还有别的原因，已经具有“拖延症”的症状。说“我们将要干”，和“哪个时候真干”以及“能不能干好”是两回事。在这个关键点，改革者需要一种超越于具体事项上的政治担当。

　　从政治理念上而言，“并轨”改革必须尽快干，这是毫无疑问的。不公平的制度难以找到为自身辩护的理由，它威胁人们的社会团结和政治认同。预设有点权力的人就是比别人特殊，这个在现代政治文明中是找不到理据的。

　　而在利害关系上，养老保险制度的社会风险，债务风险，不断地扩散、积累，不及早改革，到时要控制，恐怕都难了，这是对老百姓、国家的不负责任。在这点上，除了“只要我有利益，哪管以后怎么样”的人之外，执政者和老百姓能够获得改革的共识。老百姓的眼前、长远利益，其实和执政者的长远利益息息相关。

　　就改革的实质来说，养老保险制度、医疗保险制度等的“并轨”，并不像摸着石头过河的时代也许只是为了解决什么麻烦，而就是现代国家基本制度建构中的一项重要内容：社会保障制度是现代国家制度的一部分，国家当兑现宪法的承诺。

　　还不仅仅如此。一个国家的存在，就是给老百姓的生活提供一种“担保”。按照公民身份来设计统一的社会保障制度，维护它的安全，其实就是在为人们的未来保障提供担保，以国家信用来让老百姓对今天、未来有预期。

　　按照这样的政治担当来推进社保并轨改革的话，那么，可以跳出以前经常遇到的一些思维陷阱。

　　一种陷阱就是为了避免改革的震荡，依赖于“试点”来推进。但在阻力很大的时候，往往是无疾而终，或只是“试点”而一再拖延。对于社保并轨改革来说，“试点”只意味着打破一点特权而已。被特权所限，则什么都做不成。

　　另一个陷阱，就是还习惯于 “甩包袱”式的改革思维。至少在养老保险制度的并轨、对养老金个人账户 “空账运行”风险的消除中，已经不能这样做了。应该考虑以国企红利、财政投入、提高养老金收益率等方式，来弥补历史的欠账，合理地对以前的“老人”、“中人”有个代际补偿，不让成本由“新人”承担，做实个人亏空账户。同时，“并轨”时，对于公务员和参公管理人员如何参保，又如何合理、公平地在国家、社会和个人之间分摊成本，也有相应的制度设计。

　　社保制度的并轨改革，是一次从制度上对人们的社会整合。它能走多远，将折射出中国的深化改革能走多远。