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社保“并轨”改革的政治逻辑

2013年01月30日 20:04  南风窗 微博

  一个国家如果说开始变得富强了,至少得有两个指标:对外能保护自己;对内,能给社会、国民建立一道生活安全线。

  这道安全线,就是养老保险、医疗保险、失业保险等“社会保障”。

  中国社保制度的各种不公平,养老金“亏空”的风险,以及人们对养老没有预期,久被诟病,群议汹汹。而现在,它正处于把“双轨制”并轨,实现基本保障制度的统一等改革的前夜。

  社保的天能不能亮?当政者将接受巨大考验。

  先天缺陷

  “宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”这是2012年12月4日,习近平总书记在纪念现行《宪法》公布施行30周年大会上所讲的话。

  《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

  这是在承诺:年老了,生病了,干不了活了,不要怕,有“社会保障”呢。

  但多年来,不是所有人都享受到社会保障的阳光雨露。至少,以养老来说,在过去,国家对“体制内”的党政机关、事业单位、国有企业人员承担了“国家保障”的责任,但农民只能“养儿防老”,而无业流浪人员只能靠社会救济,得不到则自生自灭。

  这样的制度设计,已经流露出把人区分为权力群体、权力亲缘群体和非权力亲缘群体,然后管前两者,不管后者的意思。

  从20世纪90年代起,“国家保障”向“社会保障”演进,改革力度加大。1991年6月,《关于企业职工养老保险制度改革的决定》发布。在养老保险的筹资方面,确定社会养老保险费用由国家、企业和职工三方共同筹资。

  于是,养老金“双轨制”闪亮登场了。企业职工的“养老”被推向“社会”,而机关事业单位人员的退休金,则仍由财政,也就是纳税人埋单,他们不用交一分钱。这样的制度设计,从一开始就预设了权力群体是特殊人群,在养老制度改革中有豁免权,纳税人要对他们兜到底。

  它也是一次裂变:国有企业改革,国家甩包袱了,很多人已不再被认为是权力亲缘群体,无法再享受制度红利。

  如果说,在这些历史的片断里,国有企业职工,非公有制企业员工,甚至农民工还没有“合流”的话,那么,1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》发布后,经过漫长的煎熬,他们终于作为“双轨制”中的一轨,走到一起了。

  而值得注意的是,在2011年7月 《社会保险法》施行以前,所有这些社保改革,都没有全国性的法律支撑,而是行政法规决定的。但对公民提供社会保障是通过政府来完成的国家义务,而非仅仅是政府层面的行政责任。

  而这部法律,在养老金双轨制的不公已触发社会情绪时,仍然没有“并轨”,把“公务员和参照《公务员法》管理的工作人员”的养老,交给了“国务院规定”。从法律层面上,中国错过了一次把所有公民公平、平等地设计为保障主体的机会。这是中国社会保障制度的一大缺陷。

  很清楚,社保改革要做的事情,就是把“双轨”合为一轨,让公务员和所有人走在一起。2010年4月,温家宝总理在《求是》上发表文章,指出要改革机关事业单位退休金制度,加快制度整合,逐步实现基本社会保障制度的统一和城乡衔接。十八大报告则强调,要 “逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。

  社保改革的制度设计,其背后的理念,至此已很清晰。而按《社会保障“十二五”规划纲要》,“并轨”已是铁板钉钉,尽管改革先拿事业单位人员“下手”,从2009年1月到现在,试点了5个省市,到现在结果仍不得而知。

  答案也是很清楚的:在制度设计上,仍然预设公务员是特殊人群。喊着“弟兄们往前冲”,自己躲在一边,如何服人呢?

  

  改革预期

  温家宝总理曾经说过:建立社会保障是现代国家的重要标志。但现代国家还有另一个标志,那就是以“公民”的身份来设计社会保障制度,同时,奉行“弱者优先”的理念。

  但原有的社保,尤其是养老制度、医疗制度,恰恰不是以“公民”身份,而是以“职业”身份来设计;强者优先,而非弱者优先。它建立了一个错误的逻辑原点:对于权力群体和与权力沾边的群体,国家出钱来保,类似于“特供”;而对于非权力群体,国家出强制力,出管理机构,让他们和他们的雇主交钱来保自己。

  这当然不公平,而且会恶化成多层次、结构复杂的不公平。后果很清楚:社保系统的合法性在流失,人们很不满意,它也远未建立国家信用,让人相信现在交的钱,年老了可以领到。

  从不公平来看,第一种已积怨甚深,产生严重的社会后果,引起了权力群体和非权力群体的社会分裂。

  无论从哪方面来看,公务员和参公管理的人员凌驾于社会保障制度之上,不交钱,拿的退休金比别人高几倍,同时还有公费医疗“侍候”,这都无法让人“情绪稳定”。这种制度设计是通不过政治伦理检验的。这个社会,怕的就是部分群体玩特殊,在养老、医疗等方面,也形成“啃老百姓”的食物链。

  第二种不公平可称之为“结构性不公平”,即以省级“统筹”养老、医疗资金之时,地区之间、非权力群体中各阶层之间的不公平。富的地方,和穷的地方,社保待遇是有很大差别的。而这害苦了流动性很强的农民工,为了养老,他们也要交钱,但由于很难转移接续,只能带走交的钱中的个人部分,企业帮交的那部分,只能当“活雷锋”了。而对于无业或经济困难的人来说,要在年老时有个保障,也必须交钱,而且还要交够一定年限,这无异于长期恶化他们的生活处境。这种结构性的不公平,相当于是富的地方啃穷的地方,弱者自己保障自己。

  第三种就是代际不公平,即形成的食物链大概是“A代啃B代,B代啃C代,C代啃D代……”,整个制度设计,以及实际运作就是“寅吃卯粮”的逻辑。反思一下,这一代际不公平根源于“甩包袱”的思维。国有企业改革中,有关方面对人们说换一种玩法,由“国家养老”变为“社会养老”吧。这是养老保险制度在时间上的开始。但是,对于制度设计来说,退休和快退休的人,他们没交或没交多少钱,而要领养老金,这一“转型”成本应该是国家来担,而不是摊给“新人”,毕竟,“老人”、“中人”在低工资时代所创造的收益是被国家拿去的。

  不公平的东西一定是充满风险的。这三种不公平,都对社会稳定造成威胁。尤其是养老制度设计的“寅吃卯粮”逻辑,是一个高风险的自败系统。“老人、中人啃新人,新人再去啃更新的人”得有一个前提,就是总体上新参保的人比退休的人要持续增加。问题是老龄化社会的来临,摧毁了这个前提,啃到一定时候,恐怕就不够啃了。

  看一下把转型成本主要推给老百姓的后果:统一养老保险的第二年,即1998年,养老保险个人账户中,空账额为450亿元,1999年为1000亿元,2000年为2000亿元,2005年为8000亿,2007年突破了万亿大关,2011年底突破2万亿,达2.22万亿,这一速度对应着中国步入老龄化社会的速度……风险越来越高,这气球还能吹多大?

  无论对于老百姓,还是执政者,这是强大的改革压力,因为无法再拖下去。而它,也终于形成了改革的预期。

  “并轨”思路

  2012年年末,人社部释放出了养老保险制度“并轨”的信号。

  11月,《城乡养老保险制度衔接暂行办法》征求社会意见。《办法》提出,职工养老保险、新农保以及城镇居民养老保险将实现衔接转换,缴费年限也将明确换算办法。这是在打算把按城乡、有无职业来进行设计的养老保险制度进行“并轨”,对非权力群体统一搞,结束“三驾马车”在社会保障上的割据局面。

  12月,人保部副部长胡晓义在接受媒体采访时,透露人社部下一步“将改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度,在推进事业单位分类改革的基础上,同步推进机关事业单位社会保险制度改革”。这一信息,被外界普遍解读为,在权力群体和非权力群体上,养老保险制度有望走向“并轨”。

  一旦实现“并轨”,分人群设计、分部门管理、分地区实施的养老保险制度割据局面将被终结。

  但中国的改革因为“既得利益集团的阻挠”,还有别的原因,已经具有“拖延症”的症状。说“我们将要干”,和“哪个时候真干”以及“能不能干好”是两回事。在这个关键点,改革者需要一种超越于具体事项上的政治担当。

  从政治理念上而言,“并轨”改革必须尽快干,这是毫无疑问的。不公平的制度难以找到为自身辩护的理由,它威胁人们的社会团结和政治认同。预设有点权力的人就是比别人特殊,这个在现代政治文明中是找不到理据的。

  而在利害关系上,养老保险制度的社会风险,债务风险,不断地扩散、积累,不及早改革,到时要控制,恐怕都难了,这是对老百姓、国家的不负责任。在这点上,除了“只要我有利益,哪管以后怎么样”的人之外,执政者和老百姓能够获得改革的共识。老百姓的眼前、长远利益,其实和执政者的长远利益息息相关。

  就改革的实质来说,养老保险制度、医疗保险制度等的“并轨”,并不像摸着石头过河的时代也许只是为了解决什么麻烦,而就是现代国家基本制度建构中的一项重要内容:社会保障制度是现代国家制度的一部分,国家当兑现宪法的承诺。

  还不仅仅如此。一个国家的存在,就是给老百姓的生活提供一种“担保”。按照公民身份来设计统一的社会保障制度,维护它的安全,其实就是在为人们的未来保障提供担保,以国家信用来让老百姓对今天、未来有预期。

  按照这样的政治担当来推进社保并轨改革的话,那么,可以跳出以前经常遇到的一些思维陷阱。

  一种陷阱就是为了避免改革的震荡,依赖于“试点”来推进。但在阻力很大的时候,往往是无疾而终,或只是“试点”而一再拖延。对于社保并轨改革来说,“试点”只意味着打破一点特权而已。被特权所限,则什么都做不成。

  另一个陷阱,就是还习惯于 “甩包袱”式的改革思维。至少在养老保险制度的并轨、对养老金个人账户 “空账运行”风险的消除中,已经不能这样做了。应该考虑以国企红利、财政投入、提高养老金收益率等方式,来弥补历史的欠账,合理地对以前的“老人”、“中人”有个代际补偿,不让成本由“新人”承担,做实个人亏空账户。同时,“并轨”时,对于公务员和参公管理人员如何参保,又如何合理、公平地在国家、社会和个人之间分摊成本,也有相应的制度设计。

  社保制度的并轨改革,是一次从制度上对人们的社会整合。它能走多远,将折射出中国的深化改革能走多远。

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