放开二胎难处究竟在哪？
http://www.sina.com.cn 2012年08月16日 07:13 新民周刊
前阵有15名学者联合上书全国人大，呼吁放开二胎政策，尽管舆情关切，但国家人口计生委并未松口。计生政策实行逾30年，中国亦深为老龄化社会之痛，这个泱泱大国人口政策的拐点是否已经到来？
“二胎”放开，悬在半空
有关二胎是否放开的讨论，每年都会有，但最后都被认为是“虚惊”一场。理想与现实间，尚存距离。
记者｜贺莉丹
前阵有15名学者联合上书全国人大，呼吁放开二胎政策，尽管舆情关切，但国家人口计生委并未松口。计生政策实行逾30年，中国亦深为老龄化社会之痛，这个泱泱大国人口政策的拐点是否已经到来？
拐点到了吗？
7月19日，在北京召开的全国人口和计划生育半年工作会议上，国家人口计生委主任王侠清晰地传递了一个信号，“我国仍将坚持计划生育基本国策这个根本不动摇”，“切实把稳定低生育水平这一首要任务抓紧抓好”。王侠的观点，被解读为，咬定青山不放松。
“稳定低生育水平是坚持和落实计划生育基本国策的首要任务，也是全面做好人口工作、统筹解决人口问题的基础和前提。”这位女部长如是说。
此前的4月10日，国务院公布了《国家人口发展“十二五”规划》，明确我国“十二五”期间将稳定低生育水平，全国总人口控制在13.9亿人以内。这表明我国人口计生政策在5年内不会放宽，将会以稳定现行生育政策为主，适调、微调为辅。
与此相映照的是，早在1980年，党中央在《关于控制我国人口增长致全体共产党员共青团员的公开信》中提出：30年以后，人口增长问题可以缓和，“也就可以采取不同的人口政策了”。
30多年过去了，兑现承诺的时间节点到了，转型点到了吗？
中国人民大学社会与人口学院院长翟振武的另一身份，是中国人口学会的常务副会长。该学会的会长，是国家人口计生委前任主任张维庆。
作为中国人口科学的学术带头人，翟振武在接受《新民周刊》记者采访时表示，坚持计划生育政策与使该政策完善并不相悖，“第一，我觉得中国的计划生育政策不会永远是一个样子的；第二，将来即使放开二胎，也叫坚持计划生育政策不动摇，对第三胎也会有管理，所以，坚持计划生育政策不动摇和这个政策的完善、调整不矛盾，就像我们现在这样仍然是坚持计划生育政策不动摇，但我们的‘双独’不是都逐步放开了吗？生育二胎的间隔不是逐步都取消了吗？这也不意味着我们现在就不坚持计划生育政策了，这个过程就是一种逐渐完善的过程，二者并不对立。”
2004年的“十一五规划”前，国家启动战略人口发展研究，300余位专家耗时两年完成的报告直接导致国家出台《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，这份“决定”措辞更为严谨，“坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇，党政第一把手亲自抓、负总责不动摇，稳定计划生育工作机构、队伍不动摇”。
而在学界，气氛要活跃得多。此前一月，在北京大学举办的“新时期中国人口与经济发展战略论坛”上，人口学者们明确地表达了更希望“调整”的呼声。人口学家、北大国家发展研究院教授曾毅建言，中国应尽快调整现行一胎政策，从2012年开始，实行“二孩晚育软着陆”，逐步降低生育二胎的年龄限制，2015年全部放开二胎。
也在今年“两会”期间，全国人大常委会委员、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉坦言，计划生育政策预期的改革将是更加“以人为本”，大家现在不必焦虑生几个的限额，“一定会改革的”，蔡昉说。
让“单独”家庭(即夫妻双方有一个是独生子女)可生二胎的呼声，日益高涨。这位人口学泰斗在此间透露，现在各方面正在呼吁的是“单独”生二胎，“我觉得很快会实现”。但是具体的时间表，蔡昉表示，“还没有。”
蔡昉的说法是，“十二五”期间，中国的人口政策是两句话：一是坚持计划生育基本国策，但是计划生育不等于独生子女；第二句话叫，逐步完善政策。机制要完善，转向利益诱导等，其中应该包括调整生育政策。而相关部门在完善调整的时候，也有两个理由，一个是取信于民，“30年前我们说过，以后条件变了政策也会变，这是以人为本的表现”；其次，这也是另一个深层次的以人为本，“过去说家庭生育影响国家经济社会发展，带有社会效益，所以国家引导，现在是国家的形势变了，因此生育多少越来越变成家庭的决策，从这个意义上说应该把生育权利还给老百姓”。
此前一些声音早就表明了部分学界权威的“转向”。2009年12月，学界“保守派”权威、计划生育副总设计师田雪原在《人民日报》上发表文章，认为“十二五规划也即将到来”、人口政策也应“与时俱进地进行调整”。田雪原提出调整人口政策的方案是：全国不分城乡，夫妇双方均为独生子女者，一律允许生育两个孩子；夫妇一方为独生子女者，允许生育两个孩子，农村现在可以实施，城镇可从“十二五”开始实施；在有效制止三孩及以上多孩生育条件下，农村可普遍允许生育两个孩子。
“二胎”能解决什么问题？
新加坡政府内阁资政李光耀在他的《出生率下降为发达国家敲响警钟》一文中说，低生育率和老龄化的人口是新加坡的两个最大隐忧。
在中国，人们的传统生育观念也因之改变。早在1997年国家计生委所作的一项调查就显示，城市和农村妇女的生育意愿已分别降至1.56和1. 8。
不少专家早就指出，中国的人口政策发展到今日已到一个转型关口。人口专家的注意力几乎不约而同地放在了人口结构性矛盾突出这个议题上。随着经济和社会的发展，现行生育政策的负面效应也越来越突出。人口老龄化、出生性别比失调、人口素质下降等问题，将在相当长一个时期内困扰中国。
一个担忧则来自人口老龄化进程的明显加快的趋势。据国家计生委的预测，到2030年中国60岁以上的人口将达到3.55亿，成为不折不扣的“银发社会”。今年4月间公布的《国家人口发展十二五规划》指出，中国老年人口将出现第一次增长高峰。20世纪50年代第一次生育高峰出生人口相继进入老年，“十二五”期间我国60岁以上老年人口年均增长800万以上，总量将突破2亿。
从2011年公布的第六次人口普查数据来看，中国早已经走上老龄化的快车道。全国60岁及以上人口1.78亿人，占比13.26%，65岁及以上人口占8.87%。据国际通用标准，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着已经处于老龄化社会。
以中国最繁华的城市上海为例，上海自1979年起，即迈入了老龄化城市行列。更为严重的是，中国农村人口老龄化水平高于城镇，老年健康和保障问题面临着严峻挑战。
但在学者翟振武看来，“假定放开了二胎政策，也不能从根本上解决老龄化的问题，只可以缓解一些老龄化的过程和速度，所以，靠多生孩子来解决中国的老龄化问题，我觉得起的作用不大。解决老龄化问题的根本之策还是要建立完善的、广覆盖的社会保障制度和养老服务体系，这是根本。”
值得注意的是，中国在进入老龄化的同时也进入少子化阶段。据“六普”数据，目前中国0岁至14岁人口仅占16.60%，比2000年人口普查下降6.29个百分点。而根据人口学统计标准，一个社会0岁至14岁人口占比15%至18%为“严重少子化”，15%以内为“超少子化”。少子化意味着未来的劳动年龄人口在持续减少。
另一个担忧是，中国出生人口性别比的持续升高，第五次全国人口普查时已达117(即每出生100个女婴，相应平均有117个男婴)，远远高于103—107的正常值。“这说明人口群体在性别比例上失去了调整的空间，按照婚龄差距在5岁之间测算，中国婚姻市场将有2000万—3 000万男性面临婚姻压力，这无异于一个定时炸弹。”南开大学人口与发展研究所教授李建民曾不无忧虑地提醒记者。
对于靠放开二胎政策解决出生性别比的问题，翟振武则认为，那同样是杯水车薪，“放开二胎，会使得出生性别比有一定的缓解，但靠放开二胎去解决出生性别比的问题，这也是期望太高了，它的影响有限，把这作为解决性别比的根本之策，它承担不了这样的功能。”
谁会生“二胎”？
在老年人口急遽增加的同时，生育率也下降到低水平。但对于中国妇女的总和生育率(平均每个妇女在育龄期生育的孩子数)到底是多少？业界一直争议颇大。
前述《国家人口发展“十二五”规划》在这个关键数据的说法上略有微调，称“十一五”期间，中国妇女总和生育率稳定在1.8以下，2010年末总人口为13.41亿人。该规划也特别提到，“十二五”期间生育旺盛期妇女数量开始呈现下降态势，同时随着人口老龄化程度提高，人口死亡率有所上升，在生育政策不变的条件下，人口增长的势头进一步减弱。
据联合国及各国人口学者的统计，中国妇女的总和生育率仅在1.4到1.5之间。而2.0左右的生育率则被人口专家认为是人口世代更替水平，即人口增减的分水岭，他们据此认为，应放开二胎。
婚姻家庭专家徐安琪早在2004年年初所做的一项调查就发现，目前上海的青年男女中，教育程度高和经济收入高的“双高”人士，对生育第二个小孩的兴趣最大。
刚刚生了一个女儿的一位江苏企业老板则表示，他希望能够再生一个孩子，“或者到国外生，或者缴纳社会抚养费。”二孩早已落地的一位上海父亲也说，“以往的说法是‘越穷越生、越生越穷’，但现在，能生两个孩子的基本上是比较有经济基础、学历也比较高的人群，他们希望让后代有个更好的环境，而很少考虑到经济成本。”
相比富人、名人生“备胎”，事业和生活压力已使得使许多普通市民不想生，甚至恐惧生。生育权利的不平等，被搁上台面，这亦是摆在决策者面前的一个艰难命题。
2012年8月2日，上海市人口和计划生育委员会的官方微博称，“据初步统计，2012年上半年上海市户籍居民共依法办理再生育6504件，比去年同期增长14.91%。其中，‘双方均为独生子女的’再生育2994件，比去年同期增长42.57%；办理数量位居各类依法再生育情况的第一位。”
计生与超生的困局
争论有时也会“误入歧途”。早在今年的“两会”期间，志高空调老总李兴浩建议，“穷人的二胎指标转赠给富人”。此建议引发轩然大波，遭到了公众的强烈挞伐。广东省人口计生委主任张枫随后斩钉截铁地称，生育权绝不可以转赠。
作为一项国策的计划生育工作，始于1982年。之前，中国已经连续多年出现了生育高峰，到上世纪70年代，人口增长与经济发展、资源、环境之间的矛盾已相当尖锐。
中国实行的是多元化的生育政策。简言之，城市夫妇只能生育一个孩子，农村一个半(即第一胎如果是女孩，还允许再生一个)，少数民族三个，个别地区如西藏则不设限。但这一严格的强制性调节政策，几乎自推行之初便遭到了普遍抵制，在中国农村地区尤其如此。许多人对1990年中央电视台春节晚会的小品《超生游击队》印象深刻。
为控制急剧增长的人口，中央明确规定，计划生育要由各省、地、县、乡、村党政第一把手亲自负责。在农村地区，最强有力的执行者是乡政府及村委会，计划生育指标完成与否，成为衡量乡村主要领导政绩的重要标准。
“为推行计划生育，我抓过人，牵过牛，扒过房子，干过许许多多违法乱纪的事。按法律要判我20年徒刑，也不算过分。”在社会学家曹锦清所著的《黄河边的中国》一书中，一位在乡政府干了8年的计生干部坦言道。
在过去的30年中，中国城乡各个角落的计划生育干部们，都或多或少有过这样的经历。但是，不会有人发自内心地愿意终生从事这样的职业。
“许多省实行一票否决权，不能完成计划生育的地方干部，轻则扣发奖金，重则调离或罢免。基层在实行一票否决时的做法更是五花八门，如福建等人口密度较大的地区，有的乡、村干部每月工资的一半要待全乡计划生育指标完成后才能领取。”中国人口与发展研究中心研究院解振明称。这在事实上造成了计生干部与群众长期的矛盾和对立。
对持续多年的计划生育工作所取得的成就，国家人口计生委主任王侠称，“全国共少生4亿多人，创造了较长一段时期人口抚养比较低、储蓄率较高的人口红利条件，有效缓解了人口增长对资源环境的压力，极大地改善了国民的生存与发展状况。”
从单纯的行政制约转向建立一种利益导向和社会制约相结合的机制，以人的全面发展为中心，显然成为国家人口计生委努力的方向。在1997年以后，国家人口计生委工作中几乎所有的讲话、重要文件等，都在“计划生育”前面加上了“人口”二字，其中最令人瞩目的便是一部《人口与计划生育法》。
2001年12月29日，九届全国人大常委会通过了上述《人口与计划生育法》，并于2002年9月1日正式实施。该法出台后，国务院接着颁布实施了《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育工作管理办法》三部配套法规。在此期间，全国有28个省、自治区、直辖市先后修订或制定出台了地方性人口与计划生育条例，其速度大大高于其他领域的地方立法。而2003年，国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会，人口发展已成为国家计划生育工作延伸的重要领域。
试点之路和难点之处
“目前有几种放开二胎的方式：有的人赞成‘单独’放开二胎；有的人赞成‘双独’放开二胎。问题的关键还是，怎么去放开二胎？计划生育政策不会永远存在，问题是怎么来逐步做到这一步？我觉得，各种人的想法都不一样。”翟振武表示。
广东省政府副秘书长、省人口计生委主任张枫在去年的一次受访中称，广东省已正式向国家提出“单独可生二胎”试点的申请，“但能否得到批准，要由国家决定”。
张枫提及的三方面考虑为：一是广东作为国家综合改革的试验区，应该在各方面包括生育政策的调整方面先行先试；二是目前广东的妇女总和生育率为1.7左右，已经连续10多年保持在低生育水平；三是经估算，广东实行“单独可生二胎”政策，对人口总量的增加影响甚微。
广东的计生政策此前就曾进行多次微调，比如在2009年取消“双独”夫妇的“二胎生育间隔期”，依法生育第二胎不用再等4年，同时广东也调整了已生育残疾儿的夫妇再生育、再婚夫妇中生育一方的生育权等问题。
放开二胎，难处究竟在哪儿？
于决策者而言，庞大的人口基数依然是一个难以回避的压力。此外从现实而言，二胎政策是否放开，需要考虑一个现实，即如果二胎放开，将有多少人被新政策所鼓励，从而释放压抑已久的生育意愿？
翟振武教授在接受《新民周刊》记者采访时强调，经济的发展造成民众生育意愿的下降虽有出现，但并不等于就下降到很多人想象的程度，那种认为放开了二胎政策民众也不会生的观点，本身就自我矛盾，“既然这样，那你还主张放开二胎干嘛？就别主张放开二胎了。”
在翟振武看来，放开二胎肯定会增加人口总量，这跟二胎放开的方式也是有关系的，“我觉得即使包括北京、上海在内，只要放开了二胎政策，我相信有相当一部分人会生的，会生的人比例甚至都不会低，我们调查的生育意愿，很多人还是希望生一男一女最好，当然也有人觉得抚养孩子成本高不愿意生，我们也做过一些小规模的调查，结果显示，如果二胎政策放开，至少得有50%的人会选择生第二个孩子。”