新浪尚文

　　近几个月，当中国与菲律宾、越南等国家因南海主权问题再起争执时，坚持主张南海诸岛主权的中国，国家主权在南海到底是怎样的一种存在状态？如何实现有效管辖？

中国海军近日在南海2次军演。军事存在是中国显示对南海完全主权的关键标志。

　　中国主张9段线以内南沙群岛的主权，但由于附近海域面积广阔，距离中国大陆又远，南海渔政局执法船就算全部出动，面对数量庞大的外国渔船，既不容易发现更无法驱赶。

　　李德省是中国渔政301号船上的教导员，渔政301船目前正在南沙执行守礁任务。两个多月漫长的驻泊期间，他和同事们吃饭、睡觉，以及日常活动都要呆在船上，而船就停泊在南沙美济礁环礁中间的泻湖里。

　　美济礁是中国大陆在南沙群岛占有的七个礁之一，自1987年，中国南沙综合科考队在礁上设置观测点后，一直处于中方实际控制之下。在美济礁，中国渔政船一年365天都要前去值守，一艘船过去，才能把另一艘替换下来。

　　“保卫好美济礁的安全，是我们的首要任务。”农业部南海区渔政局局长吴壮对南方周末记者说，“在那里守礁主要面临外国武装渔船的压力，要防止他们偷袭。”

　　除了驻守美济礁，南海区渔政局也会不定期派船从广州或者三亚出发，依次经过西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛，一直航行到南海的最南端曾母暗沙，进行渔业管理和巡航执法。在南海争议海域，渔业已经成为中国与争议国家最主要的权益争夺形态。

　　近几个月，当中国与菲律宾、越南等国家因南海主权问题再起争执时，坚持主张南海诸岛主权的中国，国家主权在南海到底是怎样的一种存在状态？如何实现有效管辖？

　　汪洋大海里的“人民战争”

　　每年4月到10月，南海的风浪没那么猛烈时，是中国渔民南下捕鱼的最好时节。农业部南海区渔政局办公室主任黄作平对南方周末记者说，正如中国农民耕耘中国土地的道理一样，南海之所以被认为是中国的海域，“最直接与现实的体现就在中国渔船在那里实施生产”。

　　中国在南海海域国界线被称为“9段线”，源于1947年中国政府内政部方域司在其编绘出版的《南海诸岛位置图》中，以未定国界线标绘了一条由11段断续线组成的线。此后，中华人民共和国政府审定出版的地图在同样位置也标绘了一条线，只是将11段改为9段断续线。

　　从地形上看，除了珠江口和海南附近海域是浅海外，中国大陆边缘一直延伸到南沙群岛的广阔海水呈现由浅变深的走势，一直持续到南沙西南边的西南渔场，才由深海变回浅海。

　　到南沙捕鱼的中国船只，要经得起风浪，排水量大多在一百多吨。渔业管理部门要求渔船必须加装北斗卫星定位系统，以确保渔船一出海，农业部渔业指挥中心、南海区渔政局便能随时确定它们的位置。

　　在中国渔船捕鱼的旺季，南海区渔政局也会追寻渔民们的航行线路，派渔政船前往西南渔场巡航。只是因为那片水域难以抛锚停泊，渔政船在五六十天时间里都在渔船附近不停歇地航行。

　　“当中国的渔船靠近9段线了，我们会告诉生产渔民不要越界。如果渔船发出了求救信号，我们就赶过去解救他们。”黄作平主任对南方周末记者解释，“这就是现场解救，或者说是贴身护渔。”

　　西南渔场的海水深度适中，鱼产量也丰富，但在地理上，毗邻越南和印尼大陆，都在《联合国海洋法公约》规定的200海里专属经济区之内，而多国渔民同时在作业生产。

　　中国主张9段线以内南沙群岛的主权，但由于附近海域面积广阔，距离中国大陆又很远，南海渔政局的执法船就算全部出动，面对数量庞大的外国渔船，既不容易发现更无法驱赶。在美济礁守礁时，中国渔政船偶尔会遇到一两艘外国渔船，但也很难抽身出礁处理。

　　“但是，如果他们要进入西沙海域捕鱼，我们就要赶他们走。”黄作平说。

　　出于保护渔业资源维护海洋生态的考虑，中国南海每年5月16日至8月1日法定为休渔期，但并不涵盖北纬12度以南的南沙海域，这也就意味着全年大部分适于出海的时间里，都有中国渔船在南沙活动。

　　在黄作平看来，不同于商船只是在南海短时通过，渔船不仅数量众多，在南海停驻的时间也长，他们对南海的感知最直接。“渔民跑到南沙打鱼，一方面是有经济效益，另一方面也有爱国情怀。”黄作平说。

　　据南方周末记者了解，为了鼓励渔民出海打鱼，国家考虑到燃油价格上升导致生产成本增加，农业部对出海打鱼的船只都实施补贴。

　　一位渔业管理的内部人士曾对南方周末记者说，90%以上的他国特别任务船只，都是被中国渔船最先发现，再上报给相关部门处理的。渔民向国家报告海洋权益受损情况是基本义务，同时，他们的存在也构成了中国在这片汪洋大海的人民战争图景。

　　“应对南海实施 行政管辖”

　　军事存在更是中国对南海主权的现实标志。在南沙，除了由中国渔政实际守卫美济礁外，南海舰队的南沙守备部队还驻守着渚碧礁、南薰礁、永暑礁、赤瓜礁、东门礁和华阳礁。

　　南方周末记者曾到访过位于湛江的南沙守备部队后方基地。该部队负责人介绍说，南沙守备部队主要任务是守礁，后方基地则负责向前方补给，短则三个月换防一次，长则半年。

　　平常的日子里，守礁部队与陆地上的部队活动无异，无非是简单的军事训练，如练习瞄准、训练体能等等，当然，偶尔他们也会遭遇国外渔船的靠近，“我们一般先是放信号弹，再对天鸣枪，如果对方再不退却就准备射击了。”上述负责人说。

　　军人单调枯燥的驻守背后，却是除了口头宣示以外，中国最为现实地拥有南海——以实际占领的形式控制着南沙岛礁的主权。

　　“既然我们说对这片海洋拥有主权，就应该实施管辖。”吴壮说。

　　然而要想对南海实施管辖，中国的现状并非无人管而是管的部门不少但协同不足。目前，中国行使海洋执法的部门超过10个，海上执法力量主要有五支：公安部门边防管理局的海警部队，国土资源部国家海洋局的海监队伍，交通部海事局的中国海事，农业部渔业局的中国渔政和海关总署的海关缉私警察队伍。

　　交通部直属的南海救助局也有救助渔民的任务，与渔政局的执法存在重合。比较来看，南海救助局更偏重国际性事务，人身救助无偿，财产救助收费。他们的船也更大，救助更专业，遇到类似台风的大灾害，只有救助局才能担当。

　　南海救助局的周处长对南方周末记者说，“在西沙和东沙，南海救助局常常解救菲律宾和越南的渔民”。

　　在南海，对于外国军事、科研船舶的测量活动则由中国海监负责管理。根据国家海洋局5月底发布的《2010年中国海洋行政执法公报》显示，2010年中国海监飞机出动1068架次，出动海监船舶13337航次，监视到进入我国管辖海域的外国船舶1303艘次、飞机214架次。

　　在南海巡航的，也有中国海监。2010年4月，中国海监总队组织海监83船、81船和海监B—7112直升机组成海上编队，执行南海海域专项巡航任务。该海上编队最南到达曾母暗沙，举行了中国主权碑投放仪式，以宣示中国对南海的实际管辖。

　　如此多的海上力量执法，不只是职责不清、义务不明带来了混乱，更反映出中国当下海洋法律的缺失。1998年通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》只对中国专属经济区和大陆架的基本权利做了原则性宣示，却没有明确规定哪些执法队伍在开展巡航执法时可以对侵犯国家海洋权益的船舶等实施紧追、登临、检查和扣留等，也未对采取这些措施的程序和要求做出细致的规定，造成了维权巡航执法中无法可依的困境。

　　“现有的只是行政性的规定，而不是法律。”中国社科院边疆史地研究中心副主任李国强对本报记者说，“新中国成立以来，没有一起我们抓到对方渔船之后进入司法程序的案例。”相反，2010年10月日本抓捕钓鱼岛争议海域的中国渔船时，却威胁启动司法程序。

　　“神秘”的行政机构

　　对于南海，中国还有一个颇具神秘色彩的行政机构——海南省西沙南沙中沙群岛工委负责管理。早在1959年该机构就已成立，几十年间，它由广东省划归为海南省的派出机构，其驻在西沙永兴岛上的办事处也由军方代管转为县级编制的管理，不过，其神秘性却丝毫未减。

　　南方周末记者曾向西沙工委致电，询问该机构成立的背景，及日常行政管理内容时，对方迟疑地回答说“这个太敏感了，不方便透露”。

　　据有限的公开资料显示，西沙工委下辖村委会，但没有海上执法力量，它存在的意义并不在于实际的行政管理，而在于表明中国对南海的主权立场。中国也曾属意将西沙工委改编成三沙市，行政级别也提升至副局级，但该计划在2007年中止。

　　国家海洋局海洋发展战略研究所2007年出版的《中国海洋发展报告》显示，有关国家在中国主张的“9段线”内钻井一千多口，每年开采油气5000万吨以上。

　　但是，越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国缺乏油气开采技术和资金，他们对南沙海域的油气资源开采必须依靠外资。目前已有美国、日本、英国、意大利、法国、俄罗斯等国家的垄断石油公司介入其中。

　　反观中国，目前对南海油气资源的开发主要集中在北部湾、珠江口一带，南沙海域中国尚未涉足。

　　“之所以出现这种情况，有资金上的困境，也有技术上的困境，更主要受制于石油开采的安全环境。”李国强所说的安全问题，主要是指在南沙进行作业距离中国大陆太远，从广州到美济礁就要走800海里，到曾母暗沙还要多400海里。相反，越南、印尼等国家只有一两百海里之遥，方便攻守。

　　从技术上看，中国深海石油开采能力今年才得以提升，上个月，由中海油投资、我国自行建造的深水半潜式钻井平台“海洋石油981”正式奔赴南海。

　　多年来，南海争议方达成唯一多边协议是2002年的《南海各方行为宣言》，各签署国同意“对自己的行为保持克制，不使争议扩大和升级”。更早也有1982年通过的《联合国海洋法公约》，这也是南海周边国家据此提出沿海200海里专属经济区的国际法依据。

　　对国际法长久以来的诟病就是它不是真正的法律。国际法缺乏有效的立法、执法或者司法体系，又常常偏袒强国而忽视弱国，违反国际法的行为有时一点都不受惩罚。

　　在南海争端问题上，国际法的存在却是现存国际关系的写照：南海争议国家都没有遵守国际法，而仅仅是基于自己的国家利益行事。

　　现在，正在印尼巴厘岛召开的第44届东盟地区论坛系列会议传出消息，东盟国家正在拟订一份南海行为准则草案。他们认为2002年签署的《南海各方行为宣言》不具备法律约束力，有必要制定南海行为准则，借此向中国施压。

　　毫无疑问，中国主张的南海边界线显然会使中国在南海的利益得到最大化，但其他国家的坚决反对却只能让争议看不见曙光。