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寻求化债之策

http://www.sina.com.cn 2011年03月09日 09:24 新世纪周刊

  寻求化债之策

  当前的审计,要在摸清全国省市县三级地方政府性债务的基础上,分析政府的偿还能力,及发现风险隐患

  厘清债务的一个重要目的,显然是化解债务。

  中央政府化解地方债务有先例可循。其全国范围的一次实际行动,是对农村教育债务的摸底和偿还。

  2007年12月,经国务院同意,国务院农村综合改革工作小组选择农村义务教育债中的“普九”债,以省为单位进行清理化解试点。根据各省上报数额汇总,全国农村“普九”债务超过1000亿元。

  初期选择了14个省份进行“普九”债清理化解试点。自2010年开始,化解农村“普九”债的地域扩大到全国,清理化解债务的范围,从“普九”债扩大到全国农村义务教育债务。

  截至2010年底,累计化解全国农村义务教育债近700亿元。“到今年底,全国农村义务教育债应差不多能化解完。”国务院农村综合改革工作小组办公室主任王卫星对本刊记者说,全国农村义务教育债中,主要以“普九”债为主。

  中央政府在全国范围化解农村教育债,数额仅有1000多亿元。和专家和机构估算的超过10万亿规模的地方政府债务相比,微乎其微,但为目前摸底地方债规模和下一步清偿债务,探索了一定的经验。比如,如何统计债务规模、结构,分析债务成因,以及界定各级政府的偿债责任,建立偿债机制、风险控制机制等。

  根据《工作方案》,当前的审计要在摸清全国省市县三级地方政府性债务的基础上,分析政府的偿还能力,并发现风险隐患。

  此次审计,关注未来15年乃至更长时间内,每年分别需要偿还的三类债务本金。《工作方案》要求调查2011年、2012年、2013年、2014年、2015年五个年度,2016年至2020年,2021年至2025年,2026年以后三个时间段内分别需要偿还的债务本金额,分析未来可能出现的偿债高峰期。

  对于地方政府负有偿还责任的债务,审计署将通过四个指标评估其风险状况:

  ——由年末债务余额占当年综合可用财力的比率计算得出债务率,若债务率超过100%,意味着该地区债务风险较高;

  ——由当年偿还债务本息占当年综合可用财力的比率得出偿债率,如偿债率超过国际通用的20%上限,表明该地区到期债务的偿债压力较大;

  ——若年末逾期债务额占年末债务总余额比重(逾期债务率)较高,表明政府已出现偿债困难,存在较高风险;

  ——如举借新债偿还债务本息额占当年债务还本付息总额的比重(借新还旧偿债率)较高,表明政府对举借新债偿还债务的依赖程度较高,存在一定偿债风险。

  理清账本后,各级地方政府应逐步建立存量债务的偿还机制。

  2011年1月,财政部科研所发布《中国公共财政管理研究报告(2010)》。课题组向全国30个省、市、自治区发出调研问卷1000份,涵盖省、市、县三个层级。共回收24份省级问卷、165份地市级问卷和327份县级问卷,回收率分别为80%、52%和50%。

  财科所调查发现,接受调查的三级地方政府中,分别有89.5%的省、74.6%的市和58.7%的县设立政府偿债基金。

  可见,基层地方政府的偿债能力不容乐观。而且设立偿债基金的政府,也可能面临心有余而力不足的困境。

  为鼓励地方政府逐步化解历史债务,重庆市政府《关于加强政府性债务风险管控工作的意见》中,强调要树立“还债也是政绩”的理念。

  重庆市政府提出对现有的融资平台进行清理整合。主城九区和六个区域性中心城市的融资平台不得超过三个,其他区县不得超过两个。

  地方融资路在何方

  2011年地方政府债券的发行方式,除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式,还会考虑采取让地方政府自行发行的方式

  在中国的现实国情下,地方政府不可避免地承担了大量地方建设和发展职能,这一点在可见的将来难以改变。解决地方建设资金不足瓶颈,规范地方政府负债行为,最合理的“正门”,当然是在信息公开的基础上,赋予地方政府公债权。其前提是《预算法》修订。

  过去两年,中央政府代理地方政府发行累计4000亿元债券,是国务院使用《预算法》的特别规定,通过财政部代理地方政府发行债券的方式,突破了地方政府预算“不列赤字”的规定。现行《预算法》第二十八条规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定,地方政府不得发行地方政府债券。

  全国人大预算工作委员会官员对本刊记者说,这是《预算法》为地方发债留下的一个口子,前提是国务院作出规定。

  2004年全国人大启动的《预算法》修订,其中一项重要内容,就是修改限制地方政府举债的条款,即从法律层面赋予地方政府举借公债的权力。

  去年12月,全国人大常委会预算工作委员会已将《预算法》修订草案交给国务院,“只要国务院常务会讨论通过,人大常委会即可安排审议。”上述官员告诉本刊记者,《预算法》修订文本,预定于今年4月提请全国人大常委会初审,若顺利通过三次审议,最快将在8月公布。按常规,修订后的《预算法》赋予地方政府自主发债的权力,最早也要从明年开始。

  但是,一位全国人大常委会官员告诉本刊记者,预算法修订的进程,目前由国务院主导。因为本次修法涉及放行地方政府发债,为求稳妥,很可能等审计摸底结束后,国务院才会考虑讨论修法事宜。

  预算法修订,对地方发债条款,究竟是做原则规定还是详细规定,目前依然存在不同意见。如果要做详细规定,则需要对存量债务的规模、结构、成因进行详查,并厘清各级政府对这些债务的偿债责任。“全面掌握存量债务信息,并制订化解存量债务的方案,这是放行地方发行公债的重要前提。”

  虽然预算法修订正在进行中,但财政部为地方发债的前期准备也在同步进行。

  一位参与财政部地方债务发行方案研究的专家告诉本刊记者,2011年地方政府债券的发行方式,除了沿用财政部代理地方政府发行债券的方式,还会考虑采取让地方政府自行发行的方式。

  这位专家透露,部分东部发达省份,可能尝试介于中央代理发行和完全自主发行的过渡形式,即由中央规定发债规模甚至利率区间,让部分地方政府自行在市场发债,“主要是通过这种尝试,让地方政府熟悉发行程序。”

  “地方政府自行发债,和财政部代发的模式不一样。”这位财政部专家介绍说,根据现行预算法的特别规定,国务院允许地方政府发行地方政府债券,只是采取了由财政部代理发行的办法。国务院规定地方政府可以发债,但由中央发行国债的部门——财政部代理发行,走中央政府的渠道发行。如果中央政府不再承担这项具体业务,地方政府自行发债,并不一定要等新的预算法出台。比如,财政部批准某省发行30亿元地方债券,由地方自己去市场上筹钱,额度必须是30亿元,利率也按规定的上限和下限,不能超越某个数值。而下一年能否继续发行,依然由中央政府规定。

  “对此想法,相关部门去年就已经进行了协商。”财政部上述专家介绍说,今年,有可能让某些省尝试先自行发债。但是由中央定额度,甚至定好发行利率、发行时间等。这样也可防止30多个省份一起在市场上借债,对市场造成不良冲击。发债节奏上,可能会让困难地区在前半年先发,富裕省份后半年再发,或者让有些建设紧急重大项目的省份先发,“主要看实际情况和中央政府的政策。”

  “在预算法修订前自行发债,和未来地方政府的自主发债,也不一样。”财政部专家说,自主发债是在预算法修订通过后,允许地方政府发债。发行公债成为地方政府的权力,就是常态,发债额度、利率、时间等就会不一样。今年有可能先批准信誉好的地方先自行发债。在中央规定的额度和限定条款内,地方不可能按自己的想法毫无顾忌的去发行。中西部有些省份可能因为债信不高,还会采取由财政部代发的方式。

  从中央代理发行到地方政府完全自主发行,必须先进行考察和考核,在没有给予完全自主公债权之前,也需要练习一下发行业务情况,培养成熟的机制,并对市场运行情况和信誉等进行考量。

  “去年,就有自行发行的要求,但最后还是决定由中央代发。今年要求自行发行的呼声更高。”上述财政部专家称,全国“两会”后就会明确。

  中国人民大学财政金融学院教授陈共认为,中央政府每年代发的2000亿元的地方政府债券,完全可以由地方政府自行发行。

  “地方融资平台的债务,绝大多数是地方政府债务。”陈共认为,把地方债务和企业债务区分开,财政部倾向于不叫地方债,叫企业债。银行给地方融资平台7万多亿元贷款,其实里面很少有融资公司本身的债务,基本上都是政府债务。财政部不大敢、也不愿意称为地方政府债务。

  陈共认为,实际上不可能分清楚地方债和企业债。正确的做法,首先承认是地方政府债务,然后按政府债的程序进行管理,纳入地方预算,走人大审批程序,实行透明规范的管理。让融资平台债务表现为地方政府的赤字,按照国债管理的模式,到债券市场上买卖。既然已经有债务了,就不必分成企业债务和地方债务,“干脆透明化,不要再羞羞答答、遮遮掩掩”。

  地方发债,究竟该由哪级政府执行?

  陈共认为,这几年中央代理发行地方债是按省级政府,以后允许地方发债,也应由省级政府发,然后再分给市县。这是目前的财政体制决定的,因为现在是中央和省级政府算账,中央管不到市县。发债的权力和责任下放到省级,中央可以监督发债情况。

  同时,预算法修订,要彻底改变预算法的宗旨。现行的《预算法》本质是一部预算“组织法”,是政府财政部门管其他部门的法;要彻底把预算法修订为预算“权责法”,成为人大监督财政部门的法。

  这样,地方政府发债,人大可以进行实质监督,真正实现透明化、规范化管理,让政府发债受偿债责任的约束。“现在的预算是财政部治别人,要给人大权力,变成人大治财政部门,管住财政部门。”陈共说。

  本刊实习记者邢昀、秦茜,记者冯哲对此文亦有贡献

  城投债还能走多远

  新《预算法》生效之前,地方政府不可能失去地方政府融资平台这一“旁门左道”

  《新世纪》周刊 记者 霍侃 王长勇

  在修订后的《预算法》生效之前,地方政府融资不可能失去地方政府融资平台这一“旁门左道”。

  尤其是在民生领域的开支。今年拟新开工保障性住房1000万套,投资规模将达到1.4万亿元。

  一位接近决策高层的专家透露,今年中央打算安排1000万元用于保障性住房投资,剩下的资金来源都压在地方政府身上了,所以,融资平台还得用,“融资平台今年最大的事就是保障性住房。”

  国家发改委财金司司长徐林在接受本刊记者采访时也强调,发改委对城投债募集资金的用途有要求,项目必须是合规的,要符合国家的产业政策,“比如说,今年发债用于保障房建设的,是鼓励支持的。”

  自今年1月以来,已有36家融资平台发行企业债和市政项目建设债。鹏元资信评估有限公司评级总监周沅帆认为,预计2011年城投公司将以发市政项目建设债为主。他初步估算,市政项目建设债的发债主体有约700个。

  2011年融资平台发债规模究竟如何?

  作为企业债券发行管理工作的部门负责人,徐林对本刊记者表示,今年对融资平台公司发行城投债的政策,谈不上有大的变化。城投债发行是“条件核准制”,如果符合发债条件,发改委就必须核准融资平台发行债券。首先,发债公司必须符合国务院十九号文的规定,比如自营收入必须要占70%以上;还附带考核融资平台公司所在地政府的债务率,如果债务率超过100%,就不允许发债。对发债总额也是有控制的。

  虽然城投债被定义为企业债,但从中央政府对融资平台发债的核准条件看,城投债具有地方政府债的重要特征,比如要符合政府的产业政策,要承担政府确定的政策职能;比如在发债融资用途方面,今年就强调融资平台公司发债用于保障房建设,将给予重点支持。

  而要求融资平台公司所在地方政府债务率低于100%,这种将融资平台的发债和所在地政府负债联系起来的条件,显然隐含着地方政府对融资平台公司债有偿债之责。

  审计署审计摸底地方政府债方案中,对地方各级政府负有偿还责任债务的总体风险状况,提出了具体的评估指标。对于地方政府债务率(年末债务余额占当年综合可用财力的比率),审计署方案提出,债务率超过100%(多数国家确定的债务率指标控制上限),表明该地区债务风险较高;如低于100%,表明该地区债务风险较低。

  这一指标,和目前国家发改委核准地方融资平台城投债的债务率指标完全一致。这样的要求,未来可将地方政府融资平台债券,顺畅地从企业债过渡到地方政府公债管理。

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