江平谈人大代表的监督作用

　　导语：法学泰斗江平教授已年过八十。这位在二十年前担任七届全国人大常委会委员的老人仍然在关心着人大的往事与近事。江老认为，今年两会期间个别代表的“雷人”发言与议(提)案频频显示了部分代表素质的不足，代表们有必要加强自身参政议政的能力。他尖锐地指出，目前的代表们有热衷于议(提)案，以议(提)案早与数量多为荣，却忽视了对政府工作的监督工作，“人大代表职责中最重要的，就是监督的作用”。

　　令人感佩的是，江老也一直关注着当前流行的网络监督。他认为，网络当然可以代表民意，但也可以被人挟持，从而滋生出所谓的民粹主义，“网上大多数时候的确可以代表民意，但有的时候，是歪曲的民意，不是真正的民意”。

　　今年两会期间出现了一批所谓的“雷人”议(提)案与发言，令公众对部分全国人大代表的参政素质产生了一些质疑。在您看来，怎样才能被看作一名合格的人大代表。

　　江平：我觉得，人大代表很重要的是他的素质。我当时担任全国人大代表的时候(第七届)，有些人大代表五年期间连小组会上都没有发过言。我们是按照各界来推选有关的代表，农民有他的代表，渔民有他的代表，他们是各界优秀人物的代表不错，但其中有些人参政议政的能力可能就不足，这种能力的缺失我认为是我们目前人大代表最主要的问题。总的来说，我国现在人大代表的议(提)案质量不如政协委员高，也就有这个原因。所以我觉得，我们的人大代表不应仅仅有了一些优秀人物劳动模范的代表就成了，还是要加强参政议政的能力。

　　人大代表是人民选出来的，应该同被代表的人民群众有密切的联系。各个地方的人大代表对选民负责，实施起来问题不大，但全国人大代表怎么直接对选民负责，就出现了问题。我们看，国外的议员都有一个向选民报告工作、向选民征求意见、向选民反映意见(的环节)，我们这点还有待加强。

　　今年还有某个两会代表委员说过，从来不投反对票，不想给政府添乱。

　　江平：我觉得人大代表职责中最重要的，就是监督的作用。所谓人大代表，实际上不是去一般地审议这个报告。过去我们常常说，是学习这个报告，现在不用这个词了，人大代表不应当是学习这个报告，是应该审议这个报告。审议政府的报告，很重要的一条是拿出批评的意见、监督的意见，看看政府、法院、检察院的工作还有哪些缺点和不足需要改正。在这一点上，我们不能够把批评这种监督的作用看成是给政府添麻烦、给法院加包袱。所以，有的代表说，我就是不给政府添麻烦，我什么都说好，从来不投反对票，这样是理解错误。这样的话，人民代表的监督作用就大大削弱了，无形中就造成了一个印象，政府报告也好，法院的报告也好，检察院的报告也好，所获得的投票率越高，就代表了全民的一致。这样的理解是错误的。因为只有各种批评的不同意见，我们的政府才能完善它的工作，做得更好。一个国家需要两种声音，一部分人是赞同的，另一部分人可能会不赞同，但这种不赞同是友好的批评意见。

　　当然，我们的人大代表除了监督、批评政府的作用之外，还有建议权、质询权，可以来议(提)案。现在代表们有时候是热衷于议(提)案，而不是热衷于对政府工作的批评。人大代表一到就急于写提案，有的甚至于以头一个提出提案为光荣，有的以数字多为光荣，提了十个案多么怎么样。像这样的办法，是追求形式的办法。实际上我们国家的议(提)案的作用的确有，但也不能说就有多么大了。有时候，你的议(提)案转来转去又转回来了，或者说，你的意见政府正在研究，往往就成了形式主义、文牍主义。我们要注意效果，这是最重要的。我们现在开人代会的时候，并没有代表的发言，各国都有议会代表的发言，代表的发言应该说都有记录在案，都可公开发表。而我们呢，过去只有全国政协有个别委员发言，而全国人大从来没有大会发言。所以，在这个意义上，我也觉得今后人大开会的方式也应当有所改变，能够有一些大会发言，真正听到人大代表的意见。现在小组发言也好，代表团发言也好，很多都是政府官员在那儿说话。这是一个很不好的现象。因为开人代会还是应该主要听代表的意见，而且我们不要怕听代表尖锐的意见，只有这样才能体现人大代表的代表性和监督性。这两个是最重要的。代表性就是向选民汇报工作，反映选民的意见，同时能对政府的工作提出批评，这样才算是称职的代表。

　　有些代表的“代表性”可能是太强了吧。今年两会期间，一些代表的发言与议(提)案被认为是过于倾向于本行业小圈子的利益，没有代表全民的利益。比如今年一些代表在房地产问题上的表现就引起了公众这样的质疑。

　　江平：笼统说人大代表是要代表全体人民的利益，我觉得这种说法是错误的。任何一个代表都不能代表全民来说话，而且全国有十多亿的人，你代表哪一部分人的利益呢？利益是肯定不同的。有的人认为房价不高，有的人认为房价高了，那你是代表哪一部分人民的利益啊？

　　同时，代表也不能代表自己本行业相关利益的人来说话。不能我是房地产开发商就说房地产开发商的话，我是买房子的人就说买房子的人的话，都不对。确切来说，人民代表代表的是选民中多数人的意见，他们的意见应主要反映他所在的选举单位中多数人的意见。如果他是代表一部分人来发言，那应该确切地说他是代表选民来发言。世界各国议会的议员很重要的一点，就是看你是不是代表选民中的大多数来发言。

　　回到之前的话题，您觉得当前应当如何提高人大代表的参政能力呢？难道要给他们搞一个培训班还是怎样？

　　江平：这些都是可以做的事情，但不是说必须要来做的。并不是说要对人大代表普遍开培训班，并没有法律做出规定。是不是要培训，取决于人大代表自身的意愿。如果他觉得现在我们举办了一个什么样的法律的学习班，如果很有帮助，他当然会自己报名来参加。不能够说我们对人大代表的参政资质水平提出怀疑，所以我们必须要求他们在某方面做出培训，这是完全错误的。既然是代表，就应该推定他是具有这样的素质的。如果素质不高加以培训，也是在自愿的基础上。任何一个国家的议会，都不可能强制对议员培训。

　　人大代表每年两会期间的表现应该还算不错了，平时好像没那么活跃。

　　江平：这一点我们现在很有一些改变。作为人大代表，他们在五年期间都要行使职责，而不只是在每年开会时行使职责。这要求他平时也要展开代表的活动。这些活动可能包括他的视察工作、成立了代表的小组、或者在当地人大组织下进行某些活动。这些都是明确规定的，把过去代表一年开一次会的办法变成了常任制，过去就是开会时行使职责，现在不开会也行使职责。

　　如果说这种平时的监督作用有局限的话，您觉得原因是什么？

　　江平：监督工作流于形式也当然可能，这主要原因在于我们的全国人大代表数量太多。两千八九百人，这个数量非常庞大，每个代表都起到作用的难度很大。从组成情况来看，任何一个国家议会之类的立法机构都没有我们这么庞大的。如果把政协看成上议院的话，大概也有两千多人，合起来将近五千人这样的一个代表数量，太庞大。

　　拿美国来说，每个国会议员都配备有助手，国家给他固定的工资，他研究法律问题，有法律专家提供意见，如果研究别的方面的问题，也有相应专家提出意见，这样的话才能够行使自己的职能啊，行使自己的义务……你说流于形式有主观的原因也有客观的原因，更大的是客观原因。没有制度上的保障，制度上的便利条件，那怎么能实现该尽的责任呢？国外来说，议员都是有偿的，有助手，有office，有几个雇员，那就可以行使自己的权利啊。像我们那个时候，当人大常委一分钱都没有，那我拿我的工资行使我的权利啊？必须经济上、时间上、制度上有各种保障才行。

　　既然是要确保参政议政的能力，那就必须保证他们是社会上的精英了。那是精英就不能太多啊，不能弄两千八百多个精英都来参加这个会，让他们发言也不可能是不是？这样一个制度，必须要精简全国人大的组成情况，那就牵涉到比较大的改革了。

　　除了人大的监督作用之外，网络监督似乎成为了中国当下最为流行的现象，网络上出现了各种各样对政府的批评意见，与之相应的是“网络问责”这个新名词悄然兴起。

　　江平：网络我认为具备了很大的时代性。网络技术的发明，确确实实优化了信息的传播渠道，加快了信息的传播，所以我觉得必须重视网络这个渠道。现在有些市长也好，代表也好，有自己的网络互动渠道，都是适应了时代的趋势。但是应该看到网络也有局限性，因为网络代表的是一部分网民的意志。社会上真正习惯在网上发帖表达自己意见的，恰恰是特殊的一个群体。譬如说，我是不上网的，我也不利用网络发表自己的意见。但人家把我的意见发表在网上了，当然我也知道信息传播得很快，关于我最近一些讲话，也有这样的情况。

　　应该看到，网上来行使监督的权限，也有局限性。在这个意义上，我常常说，网上也可以挟持一部分民意。网络当然是可以代表民意，但也可以被人挟持。所谓的民粹主义就在这儿产生了。

　　有的人认为，只要是网上的意见，就是代表民意。我认为网上大多数时候的确可以代表民意，但有的时候，是歪曲的民意，不是真正的民意。

　　您似乎对民粹主义一直保持着警觉。

　　江平：民粹主义是十九世纪俄罗斯知识分子中的一种趋势，就是走向民间，和人民打成一片，听取人民的声音。这本来并不是一个不好的东西，但一旦变成民粹主义了，就是所谓人民利益至上了。这个至上到底怎么来看，就是问题来了。我们有过这样的时期。比如文化大革命时期，既有对领袖的盲目崇拜，同时又有所谓的人民利益高于一切。只要老百姓说好的，那就是好。变成群众盲目的、自发的行动高于一切，这个，是我们历史上很大的一个问题。很多时候，以人民的名义、以共和国的名义，恰恰造就了很多混乱和无法无天的行为。借助共和国的名义、借助革命的名义、借助人民的名义，当然会成就一些好的事情，也会造成一些历史倒退的事情。

　　是的，网络上的民意似乎有了一些反智主义的倾向。

　　江平：因为现在出现了另外一种东西，就是你说的反对精英了。应该说，精英是一个时代的优秀人物的代名词。但是如果我们把人民和精英对立起来，我是不赞成的。社会上的精英需要考虑人民的意见，但是他也有自己独立的意见。

　　人民利益是个非常难说的东西，从某种程度来说，普通老百姓最希望的就是福利越多越好，工资越高越好，什么活都不用干，给我的社会保障什么都要有。这样的人民利益肯定是错误的，如果这样国家也不可能前进了，国家力量都在社会福利上了，这是近视的眼光。即使是社会精英，也不可能采用短视的、自杀的政策。不能把二者对立起来。精英有精英的弱点，所谓的人民群众也有人民群众的弱点。一些人民群众如果弄不好，就是群氓。我们不希望代表这样的一些人民群众的观点。

　　我常说，人民群众是个很抽象的概念，每个人都是人民群众，每个人都是人民中的一分子，精英也是其中的一分子。笼统地用人民的意志来概括那是很糟糕的。